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通市政办发【2017】20号

 

通化市人民政府办公室关于
政府和社会资本合作模式管理的实施意见

  

各县(市、区)人民政府,通化医药高新区管委会,吉林通化国际内陆港务区管委会,市政府各委办局、各直属单位:

  为保证政府和社会资本合作(PPP)项目实施质量,规范项目操作流程,明确各部门职责,根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)和《吉林省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行长春中心支行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式管理实施办法的通知》(吉政办发〔2015〕55号),结合我市实际,提出以下实施意见。

  一、基本原则

  (一)围绕区域规划,服务地方经济。PPP项目应当满足国家政策要求,围绕我市经济社会发展和城市建设规划需求,服务地方经济发展。

  (二)围绕地方财力,做到量力而行。加强项目成本监测和测算,做到财政支付与政府的财力和管理能力相匹配,确保项目积极稳妥有序推进。

  (三)围绕公共利益,防止不当让利。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

  (四)围绕公开透明,做到依法合规。在项目选择、方案审查、社会资本方确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制度,营造公开透明的良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

  (五)围绕诚实守信,做到重诺履约。坚持政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,树立契约理念,平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

  二、PPP项目分类及回报机制

  (一)PPP项目分类。

  根据城市基础设施和公共事业的行业性质及用途,分为以下8类:

  1.涉水项目:包括城市供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网、水利和水环境治理工程等。

  2.燃气和能源项目:包括管道燃气、加气站、加油站及管网等。

  3.环卫环保项目:包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程、餐厨垃圾焚烧处理、建筑垃圾综合利用等。

  4.交通基础设施建设项目:包括轨道交通、公共交通、道路桥梁等。

  5.综合管廊项目:包括城市共同沟、综合管廊等。

  6.供热项目:包括热源厂、供热管网、换热站等。

  7.市政公用设施管养项目:包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

  8.公共服务项目:医疗、卫生、旅游、教育、文化、科技、健康养老等。

  (二)PPP项目回报机制。

  根据付费机制不同,PPP模式可区分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费项目。

  1.使用者付费:对于投资规模较大、市场化程度相对较高、具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可以采用政府授予特许经营权方式。如城市供水、城市天然气等项目,以及城市供热、医疗、卫生、旅游、健康养老等项目。

  2.可行性缺口补助:对于经营收费不足以覆盖投资成本、需要政府补贴部分资金或资源的项目,可以采取政府授予特许经营权附加部分补贴等方式。如综合管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目等。

  3.政府付费:对于缺乏“使用者付费”基础,主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,采用政府付费方式。对政府付费的项目要审慎选择,切实提高资金使用效益。对于投资额较小,经营管理能力要求不高的项目,不宜采用PPP模式。

  三、实施条件

  (一)运用范围及期限。

  选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。政府和社会资本合作期限原则上要求10年以上30年以下。

  (二)项目融资及投资回报。

  项目由项目公司或社会资本承担融资义务,可以采取银行贷款、委托贷款、资产支持债券、项目收益债等多种形式。政府不为项目融资提供任何形式的担保,但可协助项目公司获取贷款。社会资本内部收益率不得超过行业期望报酬率。

  (三)做好论证。

  认真做好PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证工作,对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算,结合地方财力和财政中长期规划,统筹安排年度支出,全年PPP项目支出控制在一般公共预算支出比例的10%之内。

  (四)规范合同管理。

  政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同,明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约责任、评估论证以及项目移交等内容。严格按财政部《PPP项目合同指南(试行)》,细化完善合同文本,确保合同内容全面、规范、有效。

  四、PPP项目操作流程

  (一)开展项目遴选和论证工作。

  1.遴选项目。各项目主管单位(行业主管部门、通化医药高新区管委会、吉林通化国际内陆港务区,下同)要在每年下半年制定未来年度拟实施的项目计划,从新建、改建或存量公共资产中遴选潜在项目报送财政及相关部门。建立“五合一”联合审核机制,即经发展改革、财政、环保、国土资源、规划五部门联合审核通过后,报请政府研究决定。发展改革部门负责项目的可行性研究报告评审等;财政部门负责项目财政承受能力初步测算等;环保部门负责对建设项目的环保可行性出具预审意见等;国土资源部门负责项目用地预审等;规划部门负责项目的选址及规划许可等。新建、改建项目必须有可行性研究报告、项目产出说明、初步实施方案和物有所值评价报告;存量项目必须有存量公共资产的历史资料、项目产出说明、初步实施方案和物有所值评价报告。(牵头部门:财政部门,配合部门:项目主管单位、发展改革、环保、国土资源、规划等部门)

  2.开展论证。财政部门会同项目主管单位共同对物有所值评价报告进行审核,物有所值评价审核通过的,财政部门组织开展财政承受能力论证工作,编制财政承受能力论证报告。(牵头部门:财政部门、项目主管单位)

  (二)开展拟实施PPP项目的方案编制及审核工作。

  3.编制实施方案。经政府审定通过的拟采用PPP模式的项目,由项目实施机构牵头编制项目实施方案。项目确需委托中介咨询服务机构时,可按政府采购相关规定委托。(牵头部门:项目主管单位)

  4.审核实施方案。项目实施机构将项目实施方案报财政、发展改革、国土资源、规划、环保及相关部门进行联审。项目实施机构要认真负责、严格把关,对实施方案的科学性、准确性、真实性、完整性等整体水平和质量负总责;财政部门重点对项目建设成本、运营成本、回报机制等内容进行审核;发展改革部门重点对项目的投资、可研、调价、收费等内容进行审核;其他相关部门按照部门职责做好项目的审核工作。必要时可聘请行业专家参加评审。部门联审后及时向项目实施机构反馈审核修改意见,项目实施机构根据反馈意见完善修订项目实施方案,评审通过后的项目实施方案报政府审定。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:财政、发展改革、国土资源、规划、环保等部门)

  (三)开展PPP项目的采购工作。

  5.发布PPP项目资格预审公告。项目实施机构根据批准后的实施方案准备资格预审文件,在省、市政府采购网等媒体上发布资格预审公告,拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及预审的时间、地点等,以验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告交财政部门备案。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:财政部门)

  6.采购文件编制及响应文件评审。由项目实施机构必要时委托中介咨询服务机构编制采购文件,决定项目的招标方式和程序。项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的,按照政府采购法律法规及有关规定执行;项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的,按照财金〔2014〕113号文件和《关于印发〈政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法〉的通知》(财库〔2014〕214)执行。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:财政部门)

  7.采购结果确认谈判。政府和社会资本合作项目采购评审结束后,项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组,负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定,应当至少有财政预算管理部门、项目主管单位代表,以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的项目,谈判工作组还应当有价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名,依次与候选社会资本及其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行签署前的确认谈判,率先达成一致的为中选者。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:财政、发展改革、环保、法制部门等)

  8.合同签署。项目实施机构与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:法制部门)

  (四)开展PPP项目执行工作。

  9.设立PPP项目公司。政府指定相关机构(不包括机关部门和一类事业单位)可依法与中标社会资本设立特殊项目公司(SPV)。原则上特殊项目公司中政府资本不控股,也不直接参与经营管理。组建的特殊项目公司要按现代企业制度要求,建立健全法人治理结构,遵守市场经营原则,依法承担项目建造、运营、技术风险,并依据最终确定的项目实施方案及时向有关部门办理相关项目审批手续。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立特殊项目公司。项目发生的前期调研、设计、项目建议书及可研编制等费用可纳入项目公司列支。(牵头部门:项目主管单位、政府指定的相关机构,配合部门:财政部门)

  10.融资管理。特殊项目公司负责项目融资,并及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。(牵头部门:特殊项目公司)

  11.绩效监测和绩效管理。项目实施机构会同财政、审计、发展改革等部门对PPP项目进行考核。考核以中期评估、年度综合考核和日常分项抽样考核为主要考核形式。若运营绩效考核结果总分不合格,政府可采取相应的强制性措施以解决可能出现的问题,包括临时接管,直至项目运营整改符合要求。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:财政、发展改革、审计等部门)

  12.支付管理。项目实施机构定期监测项目产出绩效指标,特殊项目公司先将运营补贴账单报项目实施机构审核,经审核确认无误后将该支付申请交至财政部门,财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定,向特殊项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出;对于绩效评价不达标的项目,财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。审计部门重点对项目实施进行审计监督。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:财政、审计等部门)

  13.合同管理。在执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。参照《财政部关于政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)等有关规定执行。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:法制部门)

  14.中期评估和信息披露。项目实施机构应每3—5年对项目进行中期评估,并及时评估已发现问题的风险,制定应对措施,报财政部门备案。发展改革、环保等相关部门应履行行政监管职责,重点对公共产品和服务质量、价格、收费机制、安全生产、环境保护、劳动者权益等进行监管。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:财政、发展改革、环保等部门)

  (五)开展PPP项目的移交工作。

  15.资产评估和性能测试。项目移交时,组建由项目主管单位、财政、发展改革等相关职能部门组成的项目移交工作组。项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据。项目移交工作组对移交的资产进行性能测试。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:财政、发展改革等部门)

  16.资产交割。社会资本或特殊项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目主管单位或政府指定的相关机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或特殊项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。(牵头部门:项目主管单位,配合部门:财政部门、政府指定的相关机构)

  附件:政府和社会资本合作模式(PPP)操作流程图 

 

                                                                                                                    通化市人民政府办公室 
                                                          2017年6月20日